їх інтелектуальною власністю (в
т.ч. символіку, бази даних і ноу-хау) здебільшого стримує, як не парадоксально,
звільнення таких операцій від податку на додану вартість. Адже це позбавляє
бізнес-компанії важливого для них податкового кредиту на ПДВ.
Втім, задекларовані доходи значної кількості ОГС від роялті сягають 10-50 тис.
євро на рік, а в деяких корпоративних фондах ці суми значно більші. Подібна
форма залучення фінансування стабільніша порівняно з благодійними внесками та
іншою безповоротною допомогою, бо дозволяє включити цілу суму сплачених роялті
до валових витрат донорів-юридичних осіб.
Доходи від оренди майна ОГС з 1999 року виключено зі складу пасивних доходів,
але вони є пасивними доходами за правовою суттю. ОГС можуть одержувати доходи,
наприклад, від оперативної оренди (лізингу) в межах амортизаційних відрахувань,
що не загрожує їм позбавленням статусу неприбутковості. Хоча доходи від оренди
майна важко надаються до оцінювання, бо ОГС не повністю їх декларують та часто
одержують в обмін на інші послуги чи майно, вони також є важливим джерелом
фінансування
ОГС. Типовою є, наприклад, практика надання ОГС іншим особам права безоплатно
користуватися їх приміщеннями за умови оплати комунальних послуг або ремонту
таких приміщень.
Крім того, органи місцевого самоврядування надають підтримку ОГС саме у формі
пільгової орендної плати за користування їх майном (перед усе, приміщеннями).
4.3. Основна діяльність ОГС
Тлумачення архаїчних норм закону "Про об'єднання громадян" № 2460
від 16.06.1992
р. органами реєстрації неправомірно обмежує право ОГС, надто громадських
організацій,
здійснювати господарську діяльність самостійно, не через дочірні підприємства.
Адже інші спеціальні закони про ОГС, Цивільний і Господарський кодекси, а також
закони про оподаткування надають ОГС таке право. Втім, надання податкових пільг
щодо доходів від основної діяльності, як правило, залежить від виконання
конкретною
ОГС певних вимог:
1. Перелік видів господарської (основної) діяльності в установчих документах
ОГС є вичерпним і не включає види діяльності, заборонені для осіб приватного
права.
2. Господарська (основна) діяльність пов’язана з досягненням статутних цілей
ОГС або виконанням їх функцій, передбачених законом.
3. ОГС не має на меті одержання і розподіл прибутку від основної діяльності,
в тому числі при ліквідації організації чи припиненні членства в ній.
4. Здійснення видів діяльності, що потребує ліцензій та інших державних
дозволів,
дозволяється тільки після одержання відповідних дозволів або включення в
спеціальні
державні реєстри.
Якщо вимогу про вичерпний перелік видів основної діяльності можна визнати
слушною,
доцільніше визначати цей перелік у законі, ніж в установчих документах власне
ОГС. Адже внесення змін до них часто накладає на ОГС невиправдані фінансові
зобов’язання з огляду на дискреційні повноваження органів реєстрації і
податкової
служби, що регулярно вимагають включення/виключення певних видів діяльності
з установчих документів ОГС.
Дискримінаційне оподаткування громадських організацій з кодом ознаки
неприбутковості
0011: плату за послуги їм можна одержувати лише від власних учасників, хоча
членство в громадських організаціях, як правило, нефіксоване, а в установах
взагалі відсутнє.
Критерії оподаткування та звільнення від податків доходів ОГС від їх основної
діяльності становлять, мабуть, найскладнішу проблему державної політики щодо
фінансування ОГС у більшості країн світу. Адже фактична частка доходів ОГС від
їх основної діяльності рідко є меншою 30-50%, а в країнах з обмеженим бюджетним
фінансуванням ОГС вона сягає 80-90% загальної суми їх доходів.
Поширена думка, що закон про державний бюджет України на 2005 рік скасував всі
пільги щодо доходів від основної діяльності ОГС. Втім, зупинено дію положення,
згідно з яким "До основної діяльності включається продаж неприбутковою
організацією
товарів (послуг), які пропагують принципи та ідеї, для захисту яких було
створено
таку неприбуткову організацію, та які є тісно пов'язаними з її основною
діяльністю,
якщо ціна таких товарів (послуг) є нижчою за звичайну або коли така ціна
регулюється
державою"[21].
До доходів від основної діяльності надалі включаються доходи від надання
благодійної
допомоги, освітньої, культурної діяльності та деякі інші.
4.4. Неосновна діяльність
Недостатньо обґрунтованим є припущення, що здійснення ОГС видів діяльності,
які не належать до "основної" чи не передбачені прямо в їх установчих
документах
як таке є неправомірним. Законодавство України вимагає лише, щоб така діяльність
не суперечила статутним цілям ОГС та вимогам закону[22].
Але навіть за умови послідовного додержання державними органами такого
тлумачення,
фінансування від продажу товарів і послуг, які не належать до основної
діяльності
ОГС, істотно обмежено ризиком відмови у наданні статусу неприбуткової
організації
чи позбавлення такого статусу на підставі дискреційних рішень органів ДПА. За
нечіткого регулювання "основної" діяльності, надання ОГС практично
всіх послуг
можна визнати їх "неосновною діяльністю", прибуток від якої
оподатковується
на загальних засадах.
Законодавство України передбачає окремий облік доходів від неосновної діяльності
та звільнених від оподаткування доходів. Окремий облік ведеться, і якщо для
одержання доходів від основної та неосновної діяльності використовуються ті
самі основні фонди[23].
4.5. Державне фінансування
Пряме державне фінансування ОГС в Україні досі обмежено бюджетним законодавством
і майже цілковитим браком інструментів середньо- і довгострокового фінансування
(понад один рік). Вказана вище частка державного фінансування у 2-3% виглядає
вкрай малою порівняно з 30-40% у сусідніх країнах Центральної Європи, а в
більшості
"старих" країн Європейського Союзу державне фінансування є навіть
основним джерелом
доходів ОГС.
"Європейська" модель фінансування ОГС переважно з бюджету можлива,
якщо ОГС
забезпечують послуги на конкурсних (конкурентних) засадах чи пропонують
альтернативні
підходи до розв’язання соціальних проблем, на що власне бюджетні установи
спроможні
рідко. Послуги ОГС, як правило, коштують дешевше і легше надаються до
незалежного
та об’єктивного контролю, ніж аналогічні послуги бюджетних установ,
перепрофілювати
чи припинити які завжди проблемно. Але в Україні державні органи і, меншою
мірою,
ОГС ще недостатньо налаштовані на ефективну співпрацю, і це теж завдання
державної
політики.
Не дивно, що недостатнє розуміння державними органами переваг співпраці з ОГС
вважається другою за впливом (21,4%) перешкодою для ефективного виконання
статутних
цілей ОГС[24].
В актах про державний або місцеві бюджети України – окрім фінансування на
конкурсних
засадах – досі передбачається фінансування окремих громадських організацій
(інвалідів,
ветеранів, розвитку зв’язків з іноземними державами, національних спортивних
і молодіжних організацій) на поза конкурсній основі.
Крім того, наприклад, станом на вересень 2005 р. на конкурсній основі
профінансовано
85 програм 46 всеукраїнських молодіжних організацій на суму 6313 тис. грн. з
11500 тис. грн. запланованих у державному бюджеті на 2005 рік[25].
Ці дані показують, що доступ до прямого державного фінансування має обмежена
– менш 1% – кількість українських ОГС.
Важливим критерієм фінансування ОГС на бюджетні кошти треба визнати його правові
підстави, що регулюються, відповідно, законодавством про:
1) закупівлі послуг ОГС за державні кошти;
2) (спів)виконання ОГС державних програм і соціальних стандартів;
3) залучення і використання ОГС технічної допомоги та міждержавних позик
(наприклад,
одержаних від Світового Банку та інших спеціалізованих органів ООН).
Участь у процедурах державних закупівель можуть брати будь-які юридичні особи,
в тому числі ОГС. Ці процедури обов’язково застосовуються, якщо розмір
закупівель
перевищує 30 тис. грн. або робіт – 120 тис. грн.[26]
Наразі ОГС беруть участь майже виключно в процедурах відкритих торгів
(тендерів),
бо вони мають найбільшу регуляторну базу серед шістьох передбачених законом
процедур (закриті торги, двоступеневі торги, котирування, закупівлі у єдиного
виконавця).
Участь ОГС у тендерах обмежує кілька чинників. По-перше, кваліфікаційні вимоги
щодо виконавців дозволяють прямо чи опосередковано виключати зі складу учасників
більшість ОГС на таких підставах, як територіальний статус, кількість штатних
працівників або неспроможність внести тендерне забезпечення (певний відсоток
від суми закупівлі).
По-друге, як уже згадано, численні види господарської діяльності підлягають
державному ліцензуванню чи сертифікації, а також внесенню до спеціальних
державних
реєстрів, що не завжди дозволяє ОГС зберігати статус неприбутковості.
Вимоги щодо відсутності заборгованості перед бюджетом та наявності аудиторського
висновку є однією з умов державного фінансування ОГС, які діють у сфері
соціальних
послуг або беруть участь у процедурах державної закупівлі інших послуг. Ці
цілком
слушні вимоги нелегко виконати малим ОГС, з огляду на діючу в 2005 році заборону
списання і відстрочення виплат заборгованості перед бюджетами і державними
цільовими
фондами.
Розділ ІІ. Рекомендації щодо розв’язання проблем фінансування ОГС
На підставі аналізу поточного стану фінансування ОГС можна виділити такі основні
проблеми і рекомендації щодо їх розв’язання.
Основна проблема, пов’язана з фінансуванням ОГС – недостатня прозорість і
потреба
збільшити довіру до цих організацій серед приватних донорів. І бізнес, і
державні
органи часто переконані, що надані ОГС ресурси використовуються в цілях, не
пов’язаних з визначеними донорами цілями, або для виборчих потреб[27].
Основна рекомендація: ОГС та їх донори не матимуть стимулу до забезпечення
прозорості,
якщо пов’язані з фінансуванням ОГС ризики не вдасться врегулювати на підставі
позитивної та передбачуваної державної політики.
1. Проблема: Нестабільність оподаткування безповоротної допомоги ОГС.
Рекомендації:
1) встановити альтернативну податкову базу для безповоротної допомоги
донорів-юридичних
осіб у розмірі 0,2-0,3% їх валових доходів платників податку на прибуток
підприємств
або їх витрат на оплату праці;
2) скасувати прив’язку права фізичних осіб на податковий кредит у частині
внесків
та безповоротної допомоги ОГС до одержаної такими донорами заробітної плати.
2. Проблема: Дискреційні повноваження органів виконавчої влади.
Рекомендації:
1) визначити основні положення щодо фінансування ОГС та адміністрування податків
у законах і постановах КМУ;
2) встановити чіткі критерії відповідності видів основної діяльності ОГС статусу
неприбутковості.
3. Проблема: Обмежений доступ ОГС до довгострокового фінансування.
Рекомендації:
1) внести зміни до бюджетного законодавства, які дозволять довгострокове
державне
фінансування ОГС через спеціальні державні фонди;
2) встановити спеціальний правовий статус ендавментів приватних донорів та
ОГС.
4. Проблема: Дискримінаційність щодо окремих видів ОГС.
Рекомендації:
1) звільнити від оподаткування податками на прибуток підприємств і на додану
вартість разові та періодичні внески засновників і членів ОГС, зазначених в
абзацах "б", "в" та "г" п. 7.11.1 Закону України №
334/94;
2) на підставі конституційних гарантій рівності громадських організацій перед
законом звільнити від податку на прибуток суми безповоротної допомоги ОГС,
зазначених
в абзацах "в" та "г" п. 7.11.1 Закону України № 334/94, а
також скасувати поділ
ОГС за територіальним статусом як перешкоду доступу до бюджетного фінансування
та одержанню доходів від основної діяльності.
5. Проблема: Конкуренція між бюджетними установами та ОГС за безповоротну
фінансову
допомогу з боку приватних донорів.
Рекомендації:
1) виділити безповоротну допомогу бюджетним установам та ОГС в окрему квоту
в п. 5.2.2 Закону України № 334/94 і в п. 5.3 Закону України № 889/03;
2) цільова допомога у формі соціальних послуг у межах державних стандартів і
нормативів має бути звільнена від податку з фізичних осіб для бенефіціарів цієї
допомоги і бюджетних установ, і від ОГС.
6. Проблема: Фінансування ОГС обмежує несприятлива регуляторна політика або
НЕ застосування до ОГС сприятливої регуляторної політики.
Рекомендації: поширити заходи дерегулювання господарської діяльності в Україні
на основні ризики, пов’язані з фінансуванням ОГС, а саме:
1) Вимоги змін до установчих документів ОГС, не передбачені законом;
2) Вимоги спеціальних державних дозволів (ліцензії, включення в спеціальні
реєстри,
погодження тощо), якщо це прямо не передбачено законом;
3) Адміністративні обмеження прав ОГС на користування та розпорядження їх майном
і майновими правами;
4) Обмеження доступу ОГС до фінансових послуг та застосування адміністративних
фінансових санкцій за незначні чи не доведені порушення.
Розділ ІІІ. Очікувані результати державної політики та критерії їх оцінки
Державна політика щодо розвитку взаємодії з ОГС найкраще надається до кількісних
оцінок саме у сфері фінансування цих організацій. Адже власне фінанси є
кількісними
вимірами виконання правових зобов’язань.
Для цілей цього звіту пропонується використовувати такі цільові показники
(кількісні
індикатори) щодо державної політики стосовно фінансування ОГС:
1) частка фінансування ОГС з внутрішніх джерел порівняно з іноземними та
міжнародними;
2) частка фінансування ОГС з публічного сектору порівняно з приватним;
3) частка фінансування ОГС в структурі ВВП (в т.ч. порівняно з бюджетом);
4) частка фінансування ОГС з власних послуг у структурі доходів організацій;
5) частка фінансування ОГС в структурі доходів донорів-фізичних осіб, прибутку
або витрат донорів-юридичних осіб;
6) пересічні кількісні показники фінансування (в т. ч. вартість майна або
майнових
прав) у розрахунку на одну ОГС;
7) пересічні кількісні показники непрямого фінансування (податкові нетто-пільги
для ОГС та їх донорів) у розрахунку на одну ОГС.
На підставі кількісних індикаторів можна сформулювати і якісні критерії оцінки
державної політики щодо фінансування ОГС.
До таких критеріїв пропонується включити, зокрема:
1. Підтримання частки фінансування ОГС з внутрішніх джерел на такому рівні,
що забезпечує фінансову стабільність більшості ОГС за умови відсутності їх
прямої
фінансової залежності від іноземних та міжнародних донорів.
2. Зростання частки фінансування ОГС з публічного сектору до такого рівня, що
забезпечує виконання ОГС функцій і послуг та державні закупівлі послуг ОГС понад
рівень мінімальних державних стандартів.
3. Забезпечення більшості ОГС можливості одержувати доходи від власної
діяльності,
в тому числі як умови залучення пропорційного та іншого фінансування з
приватного
і публічного сектору.
4. Підтримання частки фінансування ОГС у структурі доходів приватного сектору
на рівні статистичної бази за три-п'ять років.
5. Зростання пересічних кількісних показників прямого і непрямого фінансування
у розрахунку на одну ОГС.
Основними очікуваними результатами державної політики щодо фінансування ОГС,
яка формуватиметься з урахуванням рекомендацій попереднього розділу, є такі:
1) зростання кількості потенційних приватних донорів ОГС та підвищення
прозорості
фінансування ОГС;
2) зростання кількості ресурсів для довгострокового фінансування ОГС з
приватного
і, якомога, з публічного сектору;
3) скорочення кількості правових суперечок щодо санкцій, пов’язаних із
дискреційними
повноваженнями або "конфліктом інтересів" державних органів;
4) скорочення кількості ресурсів, наданих ОГС, що не використовуються за
цільовим
призначенням.
Здійснення подібної державної політики пов’язано і з ризиками, основні з яких
включають:
1) зростання імовірних прямих втрат бюджету від пільг з оподаткування прибутку
чи доходу донорів ОГС та доходів від основної діяльності ОГС;
2) скорочення відносної частки прямого бюджетного фінансування ОГС;
3) зростання конкуренції між бізнесом та ОГС у сферах основної діяльності ОГС
за умов неоднакових умов оподаткування;
4) скорочення відносної частки витрат ОГС на програмну діяльність порівняно
з витратами, пов’язаними з одержанням пасивних доходів (як-от ендавментів) чи
доходів від основної діяльності.
На нашу думку, вказані ризики надаються до ефективного управління за включення
до державної політики щодо фінансування ОГС інституційних "запобіжних
заходів",
зокрема:
1) здійснення моніторингу прямих втрат бюджету від пільг з оподаткування
прибутку
чи доходу донорів ОГС та власне ОГС поруч з моніторингом фактичних податкових
та інших обов’язкових платежів ОГС, а також фактично невикористаних бюджетних
коштів у сфері основної діяльності ОГС;
2) зростання прямого бюджетного фінансування ОГС зі спеціальних державних фондів
та/або із застосуванням довгострокових і короткострокових інструментів[28];
3) на доходи від основної діяльності ОГС норм оподаткування суб’єктів малого
підприємництва (в т. ч. права вибору спрощеної системи оподаткування) і перехід
від оподаткування ОГС за ознакою організаційно-правової форм до оподаткування
за ознакою виду діяльності (як у податку на додану вартість);
4) уточнення вимог щодо оподаткування "нерозподіленого прибутку ОГС"
(наприклад,
на підставі нормативних витрат на програмну діяльність чи доходів від
ендавментів
та інших пасивних доходів, прив’язаних до облікової ставки Національного
банку).
Розділ IV. Висновки і пропозиції
З метою розвитку державної політики стосовно фінансування ОГС в Україні
необхідно
систематично, а не формально застосувати механізми участі громадськості – тобто
і ОГС, і їх донорів – у розробці та здійсненні такої політики.
На підставі аналізу діючого законодавства України щодо фінансування ОГС можна
дійти висновку, що його норми переважно відповідають критеріям, встановленим
у згаданих вище Фундаментальних принципах щодо статусу неурядових організацій
у Європі.
Втім, між "буквою" національного законодавства і "духом"
його застосування існує
дуже значна розбіжність, яку можуть компенсувати тільки скоординовані дії щодо
організаційного розвитку і ОГС, і державної служби, та незалежний громадський
контроль за забезпеченням стандартів фінансування ОГС.
Окрім висновків і пропозицій, вказаних в інших розділах цього звіту та додатках
до нього, зокрема, матеріалах фокус-груп, у рамках розробки Доктрини
громадянського
суспільства необхідно передбачити виконання наступних дій щодо фінансування
ОГС.
1. Сформувати експертні або робочі групи, що візьмуть участь у підготовці
національної
доповіді з державної політики щодо фінансування ОГС.
2. Забезпечити незалежний професійний аналіз фінансових наслідків альтернативних
варіантів державної політики щодо фінансування ОГС.
3. Ініціювати систематичний перегляд регуляторної політики щодо основної
діяльності
ОГС на недискримінаційних засадах.
4. Періодично публікувати результати моніторингу та оцінки державної політики
щодо фінансування ОГС, в тому числі прямого і непрямого бюджетного фінансування.
[1] Фінансування НПО в Україні. Аналітичне дослідження. – Ін-т громадянського
суспільства. К.: 2005. С. 32
[2] Дослідження Українського жіночого клубу. К: 2004.
[3] Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" № 334 від
28.12.1994
р., п. 1.22
[4] Цивільний кодекс України, ст. 727-730
[5] Закон України "Про благодійництво та благодійні організації" № 531
від
16.09.1997 р., ст. 19 та 22
[6] Там же, ст. 1
[7] Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" № 334 від
28.12.1994
р., п. 1.23
[8] Це стосується і перспектив застосування в Україні поширених у країнах
Центральної і Східної Європи норм про так звану "1% філантропію". Вона
передбачає
відрахування органами податкової служби – за бажанням фізичної особи - певного
відсотка від суми податку з доходів цієї особи на користь суспільно-корисних
організацій, визначених законом. Отже, в Україні, за ставки податку 13% на
пересічну
річну платню до 2400 євро на рік, застосування подібної норми навіть 30%
платників
податку дозволить додатково залучити до 20 млн. євро на рік. Ця оцінка є
оптимістичною,
бо не враховано неоподатковані мінімуми та інші податкові пільги, що зменшать
суму внесків, а також витрати на адміністрування податку. Втім, навіть тоді
очікуваний доход становитиме менше 5% задекларованих у 2004 році доходів
українських
ОГС від фандрейзингу.
[9] Цивільний кодекс України, ст. 904
[10] Положення про волонтерську діяльність у сфері соціальних послуг, Постанова
КМУ №1895 від 10.12.2003 р.
[11] Цивільний кодекс України, ст. 83, ст. 1216-1308
[12] Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" № 334 від
28.12.1994
р., п. 5.2.2
[13] Так, компанія з річним прибутком у 5 тис. грн. має сплатити наразі
25% (1250 грн.) як податок на прибуток, а вже з чистого прибутку може сплатити
внесок у 1000 грн. Щоб ця компанія включила внесок у 1000 грн. у свої валові
витрати, їй треба декларувати прибуток у 20 тис. грн. і сплатити, отже, податок
у 4750 грн., тобто вчетверо більше, ніж без застосування указаної
"пільги" на
суму 5% прибутку!
З урахуванням "пільги" у 2-5% це еквівалентно податку на пожертви за
ставкою
80-90%.
[14] Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" № 334 від
28.12.1994
р., п. 5.2.17
[15] Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" № 334 від
28.12.1994
р., п. 7.11.13
[16] Закон України "Про благодійництво та благодійні організації" №
531
від 16.09.1997 р., ст. 20
[17] Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" № 334 від
28.12.1994
р., п. 1.22.2
[18] Закон України "Про податок з доходів фізичних осіб" № 889 від
22.05.2003
р., п. 9.7.4
[19] Господарський кодекс України, ст.
[20] Указ Президента України № 727 від 03.07.1998 р. "Про спрощену систему
звітності, оподаткування суб’єктів малого підприємництва", п. 7
[21] Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" № 334 від
28.12.1994
р., п. 7.11.13
[22] Цивільний кодекс України, ст. 86.
[23] Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" № 334 від
28.12.1994
р., п. 7.20, п. 16.10
[24] Фінансування НПО в Україні. Аналітичне дослідження. – Ін-т громадянського
суспільства. К.: 2005. С. 32
[25] Інформаційні матеріали про роботу Кабінету Міністрів України за дев’ять
місяців 2005 року. К.: 2005. С. 71
[26] Закон України "Про закупівлі товарів, робіт і послуг за державні
кошти"
№ 1490 від 20.02.2000 р., ст. 2
[27] Матеріали Конференції проекту UCAN з громадської філантропії – Київ,
21-22 червня 2005 р.
[28] Так, у багатьох країнах органи казначейства оплачують цільові або
спеціальні
боргові зобов’язання, які у рамках державних стандартів або нормативів одержують
бенефіціари або їхні законні представники (як-от батьки школярів або опікуни
дітей-сиріт), які самостійно обирають бюджетну установу, ОГС або
бізнес-компанію,
яка фактично надає послуги. Це значною мірою розв’язує і проблему доброчесної
конкуренції серед ОГС і бізнес-компаній, а також прозорості бюджетного
фінансування
державних стандартів і програм у цілому.
|
