Рефераты на украинском
Мiсцеве самоврядування в Українi пiсля прийняття нової Конституцiї України - Державне регулювання -



Конституцiя України, прийнята 28 червня 1996 року, встановила

новi правила за якими мають органiзовуватись i функцiонувати системи

мiсцевої державної влади i мiсцевого самоврядування. На жаль, роздiл

11 Конституцiї України "Мiсцеве самоврядування" не зовсiм чiтко

встановлює норми-принципи, за якими мають утворюватись i дiяти

мiсцевi ради рiзних рiвнiв, особливо в частинi, що стосується

районних i обласних рад. Через таку нечiткость можливi рiзнi пiдходи

до розробки нового закону про мiсцеве самоврядування. Пiдтвердженням

цього є два проекти, якi з`явились останнiм часом у Верховнiй Радi

України. Перший проект "Про мiсцеве самоврядування в Українi",

розроблений робочою групою комiсiї з питань державного будiвництва,

дiяльностi рад i самоврядування вiд 18 вересня 1996 року(далi: проект

комiсiї)

Другий проект з такою ж назвою, розроблений робочою групою,

сформованою iз представникiв Фонду сприяння мiсцевому самоврядуванню

України, Асоцiацiї мiст України, Мiнюсту, науковцiв рiзних навчальних

закладiв України (далi: проект фонду).

Цi два проекти сповiдують не тiльки два рiзнi пiдходи до

вирiшення проблем законодавчого закрiплення статусу органiв

самоврядування в державi, розмежування повноважень мiж органами

самоврядування та виконавчої влади, тощо, але i є документами

вiдмiнних юридичних шкiл, хоча зовнi багато норм i статей цих законiв

спiвпадають за змiстом.

Перед конкретним аналiзом переваг i недолiкiв вищеозначених

проектiв, слiд зробити певнi застереження щодо вимог до законодавства

про мiсцеве самоврядування взагалi. А також поставити кiлька

риторичних запитань, на якi слiд дати вiдповiдi, або хоча б

спробувати це зробити.

Чи вiдповiдає сучасне українське законодавство з питань

мiсцевого самоврядування та мiсцевої виконавчої влади вимогам нової

Конституцiї України i чи дає нова Конституцiя можливiсть для

функцiонування нинi дiючих органiв самоврядуванняг

Чи доцiльно зараз, при обраних два роки тому мiсцевих радах,

проводити їх чергову реорганiзацiю, без їх переобрання на нових

засадахг

Чи варто проводити чергове реформування мiсцевого

самоврядування лише прийняттям чергової редакцiї закону, чи може слiд

пiдготувати пакет законiв, якi регулюють всi питання нормальної

дiяльностi самоврядування i ввести їх в дiю пiсля нових мiсцевих

виборiвг

Чи варто в новому законодавствi передбачити можливiсть

рiзноварiантностi форм самоврядування в залежностi вiд рiвня розвитку

та iнтелектуального потенцiалу мiст, чи залишитись в умовах загальної

унiфiкацiїг

Звiсно чинне законодавство України, а саме Закон "Про мiсцевi

ради i мiсцеве самоврядування" в редакцiї 1992 року, не зовсiм

вiдповiдає роздiлу 11 нової Конституцiї України,

.a.!+(". в частинi, що стосується районних та обласних рад. Але

ж цей закон не вiдповiдав реальнiй ситуацiї з мiсцевою владою

районного та обласного рiвнiв i пiд час дiї Конституцiйного Договору.

Його норми застосовувались в частинi, що не суперечила цьому

документу. I це за вiдсутностi Конституцiйного Суду. Тепер же роздiл

15, Перехiднi положення , частини 7,8 визначають: "8. Сiльськi,

селищнi, мiськi ради та голови цих рад пiсля набуття чинностi

Конституцiєю України здiйснюють визначенi нею повноваження до обрання

нового складу цих рад у березнi 1998 року.

Районнi та обласнi ради, обранi до набуття чинностi цiєю

Конституцiєю, здiйснюють визначенi нею повноваження до сформування

нового складу цих рад вiдповiдно до Конституцiї України.

Районнi в мiстах ради та голови цих рад пiсля набуття чинностi

цiєю Конституцiєю, здiйснюють свої повноваження вiдповiдно до

закону."

Тобто Конституцiя, принаймi до 1998 року, дає вiдстрочку на

переобрання мiсцевих рад всiх рiвнiв, тому що частина друга пункту 8,

що стосується районних i обласних рад, зберiгає їх повноваження до

часу їх обрання за нормами нової Конституцiї, але в Конституцiї немає

жодної норми, яка б визначала порядок їх формування.

Враховуючи цi аргументи, можна констатувати, що насьогоднi,

хоча чинне законодавство про мiсцеве самоврядування частково не

вiдповiдає нормам Конституцiї, сама Конституцiя дає можливiсть його

органам працювати в iснуючому правовому полi до прийняття

вiдповiдного нового законодавства.

Але чи варто запроваджувати зараз в Українi принципово нову,

вiдмiнну вiд дiючої систему мiсцевого самоврядування без переобрання

радг Логiка пiдказує, що, напевне, не варто, навiть з огляду часового

iнтервалу, що залишився до нових виборiв - 1,5 роки. Адже нове

законодавство, в разi його прийняття протягом жовтня-листопада 1996

року, буде впроваджуватись в життя ще протягом 5-6 мiсяцiв, а там уже

почнеться пiдготовка до виборiв, тобто мiсцева влада на цi пiвтора

року буде знову паралiзована своїм черговим реформуванням. Аби цього

не сталося можна застосувати рiзнi прийоми: перше, впровадження

нового законодавства, яке передбачає дiйсно кардинальне реформування

мiсцевої влади, почати разом iз переобранням цих рад;

друге - прийняти нове законодавство чисто як косметичне, яке не

потребує жодної суттєвої реорганiзацiї органiв самоврядування; третє

- прийняти нове законодавство уже сьгоднi, але основнi його новацiї,

що потребують змiни системи влади чи впровадження нових правовiдносин

при формуваннi органiв самоврядування впроваджувати поступово,

вiдповiдно до перехiдних положень нового закону.

Ось тут i намiтились принциповi вiдмiнностi двох проектiв

одного закону. Проект комiсiї пропонує по великому рахунку залишити

все як є, лише дещо модернiзувавши деякi процедурнi положення нинi

чинного закону, а проект фонду передбачає досить суттєвi, можна

сказати принциповi змiни до системи мiсцевого самоврядування взагалi

i до форми його законодавчого врегулювання зокрема. Кожен iз цих

пiдходiв має свої переваги. Oерший дає можливiсть до нових виборiв не

втягувати органи самоврядування в принципову реорганiзацiю, зате

другий передбачає новi, прогресивнi пiдходи до створення в Українi

основ самоврядування європейського зразка.

Проект Закону, розробленого фондом, має декiлька дуже важливих,

концептуально нових для українського законодавства про мiсцеве

самоврядування положень. Перше: Пропонується запровадити нормативне

регулювання мiсцевого самоврядування актами двох рiвнiв: законами,

якi мають бути прийнятi українським парламентом та мiсцевими

статутами, якi схвалюються або безпосередньо громадами або їх

виборними органами. Друге: Вперше новий закон має визначити в законi

правовi основи фiнансових i бюджетних прав органiв самоврядування на

досить детальному рiвнi i з певними довготривалими гарантiями. Третє:

Законом встановлюється вимога щодо визначення державою мiнiмального

рiвня забезпеченностi послугами мешканцiв поселень i створення умов

для його забезпечення. Четверте: Статус i порядок обрання районних та

обласних рад в цьому законi виписано саме як органiв спiльних

iнтересiв громад населенних пунктiв, а не як органiв самоврядування

району чи областi. П`яте: Питання iснування районних в мiстах рад та

їх власних бюджетiв вiддається на вирiшення мiським громадам через

статути.

Проект комiсiї навпаки не дає можливостi застосування в Українi

статутного права, надає надто великих повноважень радам районного та

обласного рiвня, не врегульовує багато питань пов`язаних з бюджетом

органiв самоврядування.

Крiм таких важливих концептуальних вiдмiнностей проекту фонду

вiд проекту комiсiї, слiд врахувати таку позитивну рiч, як досить

добра юридична технiка цього проекту. Текст виписано доброю мовою,

речення короткi i зрозумiлi, частини статей лаконiчнi i нумерованi,

що полегшує роботу з цим документом.

Звичайно, попри такi, без сумнiву позитивнi здобутки, цей

проект має i ряд недолiкiв, в основному, це недостатня процедурна

регламентацiя засiдань ради та її органiв, прийняття i оприлюднення

рiшень. Автори, не включаючи цих положень в проект закону, мали,

очевидно, на метi вiднести їх регулювання на рiвень статутiв, але

статути не є обов`язковим елементом для всiх органiв самоврядування.

В частинi таких процедурних моментiв має перевагу проект комiсiї.

Але повертаючись до проблем самоврядування, якi намагається

розв`язати проект, спробуємо дещо бiльш детально розглянути головнi

новацiї.

Перша, i чи не найголовнiша новацiя, проекту фонду, це роздiл

2, "Правовi основи мiсцевого самоврядування". Адже саме в цьому

роздiлi передбачається, що питання дiяльностi мiсцевого

самоврядування регулюватиметься Конституцiєю та законами України, а

також статутами вiдповiдних поселень. Стаття 10, яка визначає сферу

регулювання статутом, встановлює, що "з метою регулювання

органiзацiї, формування i дiяльностi територiальної громади та

органiв мiсцевого самоврядування вiдповiдної територiальної громади,

громади або представницькi органи мiсцевого самоврядування можуть

затверджувати статути, в яких "iдповiдно до Конституцiї України,

цього Закону, iнших законодавчих актiв визначаються: ..." i приведено

бiльше десяти напрямiв в органiзацiї самоврядування, якi мають знайти

своє вiдображення в статутах. I ось тут слiд помiркувати над такою

проблемою: а як мiсцева рада зможе сформулювати положення, наприклад,

щодо "форми, порядку i гарантiї безпосередньої участi населення у

вирiшеннi питань мiсцевого значення", адже навiть статтi 39 та 40,

якi говорять про загальнi збори (сходи) громадян та мiсцевi

iнiцiативи, не передбачають порядку реалiзацiї громадою таких прав, а

вiдсилають це на рiвень статутiв. З однiєї сторони, це цiлком

справедливо, адже в маленькому селi i у величезному мiстi такий

порядок має бути рiзним, але варто передбачити, що нiякий статут не

повинен позбавити членiв громади такого права, або встановити норми,

якi не можуть суттєво обмежити можливiсть його реалiзацiї.

Вирiшити проблему суперечностей мiж спробою надати громадам i

їх органам бiльших можливостей у визначеннi внутрiшнiх питань громади

i забезпечити їх гарантiями вiд можливих зловживань при прийняттi

статутiв можна двома способами. Перше, це розробити модельний статут

поселення, в якому передбачено рiзнi варiанти органiзацiї i

дiяльностi мiсцевого самоврядування i в базовому законi "Про мiсцеве

самоврядування" зробити припис, про обов`язковiсть реалiзацiї в

статутi поселення, який приймається громадою чи радою, положень

модельного статуту. Друге, що в самому законi дещо бiльш детально

визначити основнi, мiнiмальнi гарантiї громади для реалiзацiї своїх

прав, навiть за вiдсутностi статуту. Тим паче, що українське

законодавство знає норми, наприклад, трудового права, де поряд з

роботою по контракту є застереження, що вiн не може погiршувати

правовий захист працiвника в порiвняннi з чинним законодавством.

Великим досягненням проекту фонду є роздiл 4, "Економiчнi та

фiнансовi основи мiсцевого самоврядування", особливо частина, що

стосується бюджету громади. Адже насьогоднi питання формування та

використання мiсцевого бюджету стоїть як нiколи гостро. Держава

передає все бiльше функцiй, пов`язаних з великими фiнансовими

видатками, органам мiсцевого самоврядування, не компенсуючи цих

видаткiв новими стабiльними надходженнями. Iнша проблема, це

законодавча невизначеннiсть розпорядженням бюджетних коштiв, що веде

до необгрунтованих фiнансових витрат, а то й до просто зловживань з

боку виконавчих керiвникiв мiсцевого самоврядування. В бiльшостi

країн свiту саме проблемам формування та використання коштiв

мiсцевого бюджету в законах про мiсцеве самоврядування придiляється

головна увага. Проект фонду також робить спробу упорядкувати питання

бюджету. Без сумнiву, позитивним моментом тут є встановлення гарантiй

щодо самостiйностi мiсцевих бюджетiв та видiлення в мiсцевому бюджетi

двох складових : поточного (адмiнiстративного) бюджету та бюджету

iнвестицiй i розвитку мiсцевого самоврядування (далi фондовий

бюджет). Це позитивне починання варто дещо розширити та уточнити.

Наприклад, варто на законодавчому рiвнi бiльш чiтко закрiпити

вимогу, що бюджети мiсцевого самоврядування мають бути

збалансованими, тобто видатки бюджету не можуть перевищувати

надходження. З метою компенсацiї перевищення видаткiв над доходами у

виключних випадках рада може прийняти рiшення про одержання

банкiвського кредиту, за умови, що його величина не перевищує третини

вiд величини адмiнiстративного бюджету. Кредити не можуть

застосовуватись на покриття видаткiв

$,iнiстративної частини бюджету.

Крiм цього, коли ми вже видiлили двi складових частини

бюджету, то цiлком логiчно було б визначити i кошти з яких формуються

цi частини. Адмiнiстративний бюджет складається iз всiх доходiв

громади вiд податкiв за нормами, встановленими законом, спецiальних

витрат та загальних надходжень з боку держави (субвенцiї та

субсидiї). Фондовий бюджет формується за рахунок продажу комунального

майна, мiсцевих податкiв, зборiв та обов`язкових платежiв, кредитiв

та субсидiй на iнвестицiї.

Ведучи мову про право органiв мiсцевого самоврядування брати чи

давати кредити, а також випускати мiсцевi позики, лотереї та iншi

цiннi папери, слiд чiтко продумати механiзми, якi б недопустили

можливого банкрутства громад через надто нерацiональне користування

таким правом, наприклад, голови поселення чи виконкому. Через те тут

було б доцiльно закласти умови, що рiшення про кредити чи випуск

мiсцевих цiнних паперiв приймається саме представницьким органом за

поданням голови, та саме представницький орган затверджує перелiк

комунального майна, яке може бути заставою пiд кредити, що загальна

величина заборгованостей громади не може перевищувати рiчного

адмiнiстративного бюджету i в разi необхiдностi погашається саме за

рахунок цiєї частини бюджету.

Також було б доцiльно в законi впровадити норми щодо

обов`язкових процедур, якi мають бути виконанi органами

самоврядування при наданнi кредитiв чи гарантiй пiд кредити iншим

фiзичним чи юридичним особам, а саме гласнiсть i змагальнiсть. Тобто

рiшення приймаються лише пiсля публiчного оголошення про намiр

кредитування чи надання гарантiй i лише на конкурснiй основi. Крiм

того, важливо всеж-таки визначитись вiдносно права органiв

самоврядування займатись пiдприємницькою дiяльнiстю. Напевне, тут

варто все-таки накласти деякi обмеження, як i роблять це в рiзних

країнах. А саме, органи самоврядування можуть створювати лише тi

пiдприємства, дiяльнiсть яких пов`язанна з наданням послуг населенню

вiдповiдно до повноважень органу самоврядування. Аналогiчно i участь

мунiципального капiталу можлива лише в таких пiдприємствах. В

протилежному випадку можливе повне пiдкорення iнтересiв громади

iнтерасам мiсцевої влади, яка замiсть надання послуг займеться

виключно бiзнесом.

Взагалi, питання фiнансового забезпечення мiсцевого

самоврядування в обох законопроектах, незважаючи на новацiї проекту

фонду, можуть i повиннi бути суттєво доповненi.

Що стосується проекту комiсiї, то надто сумнiвним тут є

частини, що стосуються повноважень районних та обласних рад (Глава

2). Так стаття 44 визначає, що районнi (обласнi) ради можуть

делегувати (а значить можуть i не делегувати, залишити за собою)

понад 30 рiзноманiтнiх повноважень. Але ж iз часiв Риму вiдомо, що не

можна делегувати комусь бiльше повноважень, нiж маєш сам. Адже за

Конституцiєю Украни (стаття 143, частина 2) повноваження раойнних i

обласних рад досить обмеженi. А навiть якщо допустити, що у них такi

повноваження є, то як вони їх мають виконувати, коли самi не мають

виконавчого органуг

Та й наявнiсть такої кiлькостi повноважень цих рад разом iз

принципом їх формування прямими виборами знову приведе до спроб цих

рад керувати радами населенних пунктiв та конфлiктiв їх голiв з

вiдповiдними головами мiсцевих державних адмiнiстрацiй.

А якщо й допустити, що незважаючи на такi застереження,

Верховна Рада прийме саме таку версiю закону, де районнi i обласнi

ради матимуть набагато бiльше повноважень нiж це визначено

Конституцiєю, то це може спричинити до подання закону в

Конституцiйний Суд для його перевiрки на предмет конституцiйностi. За

таких умов, довiра до закону буде ще бiльш пiдiрваною, а в разi

визнання закону неконституцiйним, мiсцева влада знову буде в

невизначеннi i чекатиме нового реформування.

Повертаючись до питання, поставленого на початку нашого

дослiдження, чи варто впроваджувати в Українi статутне право, i

погодившись з моделлю про можливiсть його застосування, але не як

елементу обов`язкового, а можливого для тих поселень, якi мають для

цього необхiднi i достатнi умови, необов`язково вiдхиляти проект

комiсiї . Цi два проекти цiлком нормально можуть бути зведенi в один,

причому нi структура, нi концепцiя законопроекту фонду не буде

порушена. Адже в законопроект фонду можна цiлком логiчно вписати

положення з проекту комiсiї, наприклад: про сесiю ради чи її постiйнi

комiсiї (статтi 46,47) тощо.

Обидва проекти закону "Про мiсцеве самоврядування в Українi"

заслуговують на уважний розгляд i мають свої сильнi сторони. Проте

проект, пiдготовлений за участю Асоцiацiї мiст України, Фонду

пiдтримки мiсцевого самоврядування та Мiнюсту є бiльш перспективним

для розвитку мiсцевого самоврядування в Українi i за умов його

доповнення деякими положеннями з проекту комiсiї може буту

розглянутим i схваленим Верховною Радою України. За умов збереження

концепцiї проекту при його схваленнi слiд визначитись у перехiдних

положеннях про поступове введення в дiю його окремих статей, аби не

спровокувати негативних результатiв вiд декларування норм,

впровадження яких потребує додаткової пiдготовки (наприклад питання

мiнiмальних стандартiв чи фiнансового вирiвнювання).



Назад

 Поиск рефератов
 
 Реклама
 Реклама
 Афоризм
Кошка гуляющая сама по себе — кошка Мебиуса.
 Гороскоп
Гороскопы
 Знакомства
я  
ищу  
   лет
 Реклама
 Счётчики
bigmir)net TOP 100