Реферати українською

Мiсцеве самоврядування в Українi. Довга дорога до демократiї - Державне регулювання -

Мiсцеве самоврядування в Українi. Довга дорога до демократiї - Державне регулювання - Скачать бесплатно

"Немає щастя без свободи, свободи без самоврядування, самоврядування -

без конституцiйностi, конституцiйностi - без моралi, й жодного з цих

великих благ - без сталостi й ладу." Клiнтон Россистор. (за виданням:

Врядування у Сполучених штатах. 1989 рiк. )

Iсторична довiдка. Мiсцеве самоврядування в Українi має досить довгу i

драматичну iсторiю.Воно пройшло довгий шлях розвитку вiд його появи,

як перших спроб мiського самоврядування середнiх вiкiв i часiв

козацької республiки,до практично повного занепаду пiсля об`єднання

України з Росiєю i знищення гетьманщини, з наступним деяким

вiдновленням прав мiських громад на самоуправлiння в останнi роки

Росiйської iмперiї. Спроба впровадження широких, демократичних основ

мiсцевого самоврядування була зроблена i в часи УНР, проте поразка УНР

завершилась повним знищенням будь-якої згадки про мiсцеве

самоврядування за часiв комунiстичного режиму. Саме в перiод iснування

України як радянської республiки у складi СРСР навiть саме слово

"мiсцеве самоврядування" як форма саморганiзацiї територiальних громад

чи колективiв було вилучене iз вжитку. А влада рад вважалась

найдемократичнiшим здобутком "соцiалiстичного суспiльства" i

називалась "народовладдям", хоча формувалась i керувалась виключно

однiєю комунiстичною партiєю, не допускаючи будьякої опозицiї.

Фактичне вiдродження мiсцевого самоврядування в Українi почалось

пiсля обрання депутатiв Верховної Ради Української РСР та мiсцевих Рад

народних депутатiв в березнi 1990 року. Саме цi першi демократичнi чи

майже демократичнi вибори привели в склад депутатського корпусу нових

людей, яким була невiдома(оскiльки вони нiколи не працювали в цiй

системi) i неприйнятна комунiстична система тотального

державнопартiйного керiвництва всiм життям України i в першу чергу

органами мiсцевої влади(деякi iз депутатiв все життя проти неї

боролись i терпiли вiд неї численнi утиски). Звичайно бiльшiсть

мiсцевих рад по всiй Українi залишались по своєму складу

комунiстичними(бiльшiсть депутатського корпусу були членами КПУ),

проте в багатьох мiстах та й у деяких регiонах мiсцевi ради уже були

або некомунiстичними, або мали в своєму складi чисельнi демократичнi

депутатськi групи. Новообранi мiсцевi ради хотiли позбутись як

партiйного так i державного патронажу над своєю дiяльнiстю у сферi

забезпечення потреб мiсцевого населення. I що цiкаво, навiть ради з

комунiстичним головою i комунiстичною бiльшiстю також e.biли набути

певної автономiї. Вiдсутнiсть нормального правового регулювання i

досвiду нового мiсцевого керiвництва за наявнiстю бажання змiн i

романтичних амбiцiй приводило досить часто до прийняття органами

мiсцевої влади(тут важко ще назвати їх органами самоврядування,

оскiльки навiть цей термiн на той час законодавчо не був визначеним)

рiшень, якi часто виходили за межi їх природної компетенцiї i вступали

у суперечнiсть з iнтересами мiсцевої влади iнших рiвнiв(районної та

обласної, яка на той час була бiльш консервативна, нiж влада мiська),

так i з державними iнтересами. У цiй ситуацiї питання прийняття

закону, який би створив правовий простiр для дiяльностi нових органiв

мiсцевої влади, стало вкрай актуальним. Верховна Рада України 12-го

скликання зразу пiсля початку своєї другої, осiнньої 1990 року сесiї,

приступила до пiдготовки проекту Закону "Про мiсцевi Ради народних

депутатiв Української РСР та мiсцеве самоврядування". Варто вiдмiтити,

що прийняття цього закону 7 грудня 1990 року, вiдкрило в Українi,

вперше серед республiк тодiшнього СРСР, шлях до створення правового

грунту для впровадження i динамiчного розвитку системи мiсцевого

самоврядування. Сьогоднi у багатьох може виникнути питання, як в мовах

комунiстичної бiльшостi у тодiшнiй Верховнiй Радi вдалося прийняти

такий досить прогресивний для України закон. Аби це зрозумiти слiд

згадати дух того часу. Комунiстична партiя явно втрачала свої позицiї.

З вiдмiною статтей про "керiвну i спрямовуючу" роль Комунiстичної

партiї спочатку в союзнiй, а потiм в українськiй конституцiях, всiм

було зрозумiло, що роль рiзноманiтних обл, рай, мiськ - "комiв"

зводиться нанiвець. Зате зростатиме роль конституцiйних органiв

мiсцевої влади - Рад народних депутатiв, адже керувати життям

невеликих сiл чи мiських мегаполiсiв необхiдно i в умовах

багатопартiйностi. В цих умовах, використовуючи контрольний пакет

голосiв у радах, керiвники багатьох "комiв" обираються головами

вiдповiдних рад. Проте в багатьох мiстах чи районах це зробити не

вдалось, оскiльки першi партiйнi керiвники не стали членами

вiдповiдної ради - адже вибори вони програли! I ось тут колишнi їхнi

пiдлеглi, що стали керiвниками рад, котрi ловили кожне слово свого

патрона стали проводити свою полiтику i захотiли своєї автономностi i

вiд партiйного керiвництва i вiд державної опiки. На цьому бажаннi

об`єднались повнi протилежностi: дисидент Чорновiл, партфункцiонер

Яцуба i просто iнженер Вороб`йов чи мiсцевий комсомольський лiдер

Гринiв, якi обстоювали права громад населених пунктiв не тiльки

обирати свою мiську владу, але й мати достатнi фiнансовi ресурси для

здiйснення цiєї влади. Це був феномен часу, що дав змогу Українi

одержати досить непоганий на той час закон про мiсцеве самоврядування.

Якщо повернутись до преамбули цього Закону: "... цей Закон визначає

засади мiсцевого самоврядування - основи $%,.*` b(g-.#. устрою влади в

республiцi, правовий статус мiсцевих Рад народних депутатiв, органiв

громадського самоврядування, а також форм безпосередньої

демократiї.... Мiсцеве самоврядування в Українськiй РСР - це

територiальна самоорганiзацiя громадян для самостiйного вирiшення

безпосередньо або через державнi i громадськi органи, якi вони

обирають, усiх питань мiсцевого життя виходячи з iнтересiв населення,

на основi законiв Української РСР та власної фiнансово-економiчної

бази" - то можна побачити тут поєднання двох не зовсiм поєднуючих

понять. Так мiсцевим самоврядуванням називають державнi органи? "

Система мiсцевого самоврядування включає: сiльськi, селищнi, районнi,

мiськi, районнi в мiстах, обласнi Ради народних депутатiв та їх

органи, якi є державними органами мiсцевого самоврядування."(Стаття 2)

Такий суперечливий пiдхiд можна пояснити наявнiстю Конституцiї 1978

року, яка прямо встановлювала: " Народ здiйснює державну владу через

Ради народних депутатiв, якi становлять полiтичну основу Української

РСР. Всi iншi органи пiдконтрольнi i пiдзвiтнi Радам народних

депутататiв.(стаття 2) Органiзацiя i дiяльнiсть Радянської держави

будується у вiдповiдностi з принципом демократичного централiзму: ...

обов`язковiстю рiшень вищестоящих органiв для нижщестоящих.(стаття 3)"

Незважаючи на такi юридичнi неузгодженностi з загальноприйнятими

демократичним свiтом нормами, що регулюють мiсцеве самоврядування

визначаючи його саме як недержавний чи автономний вiд державного

втручання iнститут самоорганiзацiї населення, згаданий вище закон "Про

мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве самоврядування" в редакцiїї

7 грудня 1990 року можна вважати днем вiдродження мiсцевого

самоврядування в Українi. Адже саме в цьому законi було повернуто до

вжитку сам термiн мiсцевого самоврядування, було визначено основнi

принципи на яких будується мiсцеве самоврядування, в тому числi

"самостiйнiсть i незалежнiсть Рад народних депутатiв у межах своїх

повноважень у вирiшеннi питань мiсцевого значення; економiчної i

фiнансової самостiйностi територiї; самофiнансування i

самозабезпечення; оптимальної децентралiзацiї."

Законодавство про органи мiсцевої влади .1968 - 1995 роки. Якщо

розглянути перелiк законодавства, яке регулювало питання створення i

органiзацiї дiяльностi мiсцевих органiв державної влади в Українi -

мiсцевих Рад народних депутатiв нової доби, то варто це починати з

часу появи першого українського закону 1968 року. Варто вiдмiтити, що

таких актiв було за чей час бiльше двадцяти. Проте видiлити варто

передусiм лише декiлька, якi мали надзвичайно важливе значення для

iсторiї розвитку самоврядування в Українi. Закону "Про мiсцевi Ради

народних депутатiв та мiсцеве самоврядування" ми уже торкались.

Згадаємо ще: 5 грудня 1990 року. Закон Української РСР "Про бюджетну

систему Української РСР." 3 лютого 1994 року. Закон України "Про

формування мiсцевих органiв влади i самоврядування". 24 лютого 1994

року. Закон України "Про вибори депутатiв i голiв сiльських, селищних,

районних, мiських, районних у мiстах, обласних рад".

8 червня 1995 року. Конституцiйний Договiр "Про державну владу i

мiсцеве самоврядування в Українi".

21 серпня 1995 року. Указ Президента України "Про Положення про

обласну, Київську, Севастопольську мiську державну адмiнiстрацiю та

Положення про районну, районну у мiстах Києвi та Севастополi державну

адмiнiстрацiю".

Структура влади в Українi 1990 - 1996 роки. Враховуючи факт постiйних

змiн структури влади в Українi за перiод з 1990 року, варто в

загальних рисах проаналiзувати особливостi тiєї чи iншої системи

влади. До 1990 року головну роль в органiзацiї та дiяльностi органiв

влади в Українi грала структура комунiстичної партiї. Адже на кожному

рiвнi адмiнiстративнотериторiального устрою iснувала вiдповiдна

партiйна структура: обком, райком, мiськком, а всi керiвники рад чи

виконкомiв обов`язково належали до правлячої партiї. Тому нiякої

автономностi органiв мiсцевої влади не було i не могло бути, а

партiйна вертикаль забезпечувала реалiзацiю "демократичного

централiзму". Саме партiйнi органи приймали головнi рiшення i

займались кадровими питаннями. Вiдповiдали ж за всi негаразди саме

виконавчi органи рад. Самi ж ради були чисто декоративними органами,

якi збирались лише два рази в рiк на одноденнi сесiї. Вiд грудня 1990

до березня 1992 року в Українi дiяла перша редакцiя Закону "Про

мiсцевi Ради народних депутатiв Української РСР та мiсцеве

самоврядуання". А за тодiшньою Конституцiєю вся влада в Українi

концентрувалась по лiнiї Рад, де Верховна Рада України здiйснювала всю

повноту влади вiд iменi України. Верховна Рада формувала Уряд - Раду

мiнiстрiв, здiйснювала iншi кадровi призначення, мала право скасування

рiшень органiв виконавчої влади та розпуску мiсцевих рад всiх рiвнiв.

Правда декларацiя про державний суверенiтет України, прийнята 16 липня

1990 року, проголосила, що влада в Українi має будуватись за принципом

її розподiлу на законодавчу, виконавчу i судову. Проте реальний

розподiл влади почався iз заснуванням в Українi поста Президента.

Пiсля всенародного обрання Президента 1 грудня 1991 року почалось

внесення змiн i доповнень до Конституцiї та вiдповiдна корекцiя

українського законодавства. Саме на початку 1992 року , у лютому -

березнi були прийнятi два нових закони "Про представника Oрезидента

України" та "Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве i

регiональне самоврядування". На мал.1 показана структура влади в

Українi в 1992 - 1994 рокiв. Cаме в цей перiод в Українi вiдбувся

реальний розподiл влади на законодавчу - яку уособлювала Верховна Рада

та виконавчу - яку очолив Президент. За цiєю моделлю Президент одержав

виконавчу вертикаль iз представникiв Президента в областях i районах,

якi здiйснювали державну виконавчу владу i контролювали органи

мiсцевого самоврядування з питань здiйснення ними делегованих

державних функцiй i дотримання Конституцiї i законiв України. Закон

визначав Представника Президента найвищою посадовою особою державної

виконавчої влади в областi i районi. На нього покладалось загальне

керiвництво мiсцевою державною адмiнiстрацiєю, виконання районного та

обласного бюджетiв, контроль за дотриманням Конституцiї та

законодавства. Варто вiдмiтити, що цей закон був досить загальним. Всi

iншi питання дiяльностi адмiнiстрацiй мали регулюватись актами

Президента України. Нова редакцiя, названого вище закону, була

прийнята 26 березня 1992 року пiсля схвалення 5 березня 1992 року

закону "Про представника Президента України" Врахувала передачу

частини повноважень вiд обласних та районних рад Представникам

Президента. Головним тут було те, що на районному i обласному рiвнi

ради народних депутатiв позбавлялись власних виконавчих органiв i

носили характер виключно представницьких органiв. Лише на рiвнi

населених пунктiв функцiонувало реальне самоврядування. Оскiльки ще

перша редакцiя закону "Про мiсцевi ради народних депутатiв та мiсцеве

самоврядування" лiквiдувала так звану "радянську матрьошку", а саме

пiдпорядкування рад одна однiй по вертикалi, то введення iнституту

Представникiв Президента мало остаточно лiквiдувати радянську модель

влади i створити систему влади де поєднується принцип забезпечення в

регiонах державного управлiння через мiсцевi державнi адмiнiстрацiї з

широкою самодiяльнiстю громадян в населенних пунктах через органи

самоврядування з досить широкими повноваженнями. Основним недолiком

такої структури влади стало те, що Представники Президента в областях

i районах фактично не мали виходу на Кабiнет Мiнiстрiв, вплив Уряду на

їх призначення та управлiння дiяльнiстю був надто слабкий, а

адмiнiстрацiя Президента не могла забезпечити тiсної взаємодiї мiж

мiсцевими державними адмiнiстрацiями та Урядом. Плюс до цього додались

i чисто суб`єктивнi фактори: не зовсiм адекватна кадрова полiтика

тодiшнього Президента України щодо призначення голiв адмiнiстрацiй, а

також жорстка конкуренцiя мiж Президентом i Головою Верховної Ради.

Варто згадати, що призначення Представникiв Президента здiйснювалось

все з тiє ж "партiйної обойми". В багатьох областях чи районах на чолi

ради i на чолi вiдповiдної адмiнiстрацiї опинялись вiдповiдно перший i

другий секретарi райкому чи обкому. Це призводило до конкуренцiї мiж

цими посадовими особами, яка в деяких регiонах переростала в /.abiйнi

"розборки". Крiм такої конфронтацiї, яка в багатьох мiсцях була

штучною, але активно використовувалась противниками введення iнституту

Президента в Українi, якi хотiли якомога бiльше обмежити владу

Президента важливим елементом лiквiдацiї такої моделi влади стало

ослаблення впливу Президента на парламент. Оскiльки Закон "Про

Представника Президента України" передбачав, що Представники

Президента не можуть бути народними депутатами, повноваження понад 30

народних депутатiв, якi обiйняли посади Представникiв, були припиненi.

Це, звичайно ослабило позицiї Президента в парламентi. (Чи не тому,

зараз в Українi депутати-сумiсники є нормальним явищем?) Пiсля

прийняття Верховною Радою України у вереснi 1993 року принципового

рiшення про проведення дострокових виборiв Президента i парламенту,

Президент внiс на розгляд парлменту проект про змiни i доповнення

Конституцiї України, де пропонувалось введення посади Вiце-Президента,

як глави Уряду, та деяка модифiкацiя структури влади в Українi

загалом. Оскiльки цей законопроект вважався таким , що свiдчить про

слабкiсть Президента, то вiн не тiльки не був пiдтриманий, а

трансформувався 3 лютого 1994 року в невеликий за обсягом, але вкрай

важливий Закону "Про формування мiсцевих органiв влади i

самоврядування". Цим законом разом з новими виборами до мiсцевих

органiв влади скасовувався iнститут мiсцевої державної адмiнiстрацiї.

Голови рад усiх рiвнiв мали обиратись всiм населенням, замiсть

держадмiнiстрацiй знову вiдновлювались виконкоми. Коли Закон був

проголосований, я особисто звернувся до Президента Кравчука, який

сидiв у залi засiдань з риторичним питанням, невже Президент пiдпише

прийнятий Закон, адже це все одно, що пiдписати для себе "смертний

вирок" перед виборами. Леонiд Макарович, сказав, що пiдпише. I

пiдписав. Як наслiдок вiн не був переобраним, оскiльки його головна

сила - Представники Президента не пiдтримали його на виборах, вони

займались своїми прямими виборами уже як голiв рад, а не голiв

державних адмiнiстрацiй. Iван Степанович Плющ, саме завдяки якому

з`явився Закон"Про формування мiсцевих органiв влади i

самоврядування", також вибори не виграв, хоча й позбавив Президента

його Представникiв" На Мал. 2. показана структура влади в Українi вiд

виборiв червня 1994 року до пiдписання Конституцiйного Договору в

червнi 1995 року. Як було показано вище, пiсля лiквiдацiї iнституту

Представникiв Президента в областях i районах законом "Про формування

мiсцевих органiв влади i самоврядування" з червня 1994 року в Українi

вертикаль державної виконавчої влади була зруйнована. Формальне

пiдпорядкування виконкомiв по здiйсненню делегованих державних функцiй

i їх автономнiсть у виконаннi функцiй самоврядування, та й ще при

умовi обрання голiв рад всiм населенням, особливо за умов наявностi в

Українi великої частки державної власностi є вкрай неефективним. Тут

ще й $.$ +(al спроби новообраних голiв областей творити свою,

незалежну вiд Києва полiтику, що посилювало некерованiсть держави та

пiдiгрiвало iдеї сепаратизму. В цей час, Верховна Рада України 13-го

скликання, де в 1994 роцi лiви сили мали бiльшiсть голосiв, спробувала

взагалi реанiмувати радянську модель влади. Прийнятий в першому

читаннi 8 липня 1994 року проект закону "Про мiсцевi Ради народних

депутатiв" фактично мав позбавити Президента i Уряд впливу на

регiональну полiтику, а всю систему рад знову замикав пiд Верховною

Радою у вертикаль "демократичного централiзму". Правда пiсля довиборiв

липня-листопада 1994 року, монополiя на бiльшiсть була порушена i

згаданий проект так i залишився проектом. Другий Президент України,

одержавши недiєву систему влади, спробував спочатку неконституцiйними

методами створити вертикаль державної виконавчої влади, а саме Указом

вiд 6 серпня 1994 року "Про забезпечення керiвництва структурами

державної виконавчої влади на мiсцях" Президент пiдпорядкував собi

голiв районних i обласних рад. Звичайно цей Указ не мiг реально

змiнити ситуацiю, оскiльки вiн був неконституцiйний i голови обласних

i районних рад обирались на посади всiм населенням i Президент не мав

можливостей нi звiльняти їх нi керувати ними. З метою лiквiдацiї такої

ситуцiї, у груднi 1994 року Президент внiс на розгляд Верховної Ради

України проект конституцiйного закону "Про державну владу i мiсцеве

самоврядування в Українi". Пiврiчнi дебати навколо проекту цього

закону закiнчились пiдписанням мiж Президентом України та Верховною

Радою України унiкального з правової точки зору документу -

Конституцiйного Договору. Цей документ був поставлений в рiвень з

Конституцiєю України, причому i Конституцiя i все iнше українське

законодавство могли застосовуватись лише в частинi, що не суперечило

цьому Договору. На Мал.3. проiлюстровано структуру влади, що була

сформована в Українi за Конституцiйним договiром, пiдписаним 8 червня

1995 року. Це була нова спроба вiдновити вертикаль державної

виконавчої влади. Було утворено систему органiв мiсцевих державних

адмiнiстрацiй, якi пiдпорядковувались по вертикалi знизу до-верху, аж

до Президента України. Знову ж, як в часи 1992 - 94 рокiв, обласнi i

районнi ради позбавились своїх виконавчих органiв, а самоврядування

формально залишилось лише на рiвнi населених пунктiв. Проте в цiй

системi залишився дуже суперечливий момент - голова ради та глава

вiдповiдної державної адмiнiстрацiї одна i та ж особа, то того ж

обрана всiм населенням саме, як голова ради. Крiм того, Конституцiйний

договiр фактично вивiв державну виконавчу владу з пiд впливу

парламенту. Єдина можливiсть впливу на уряд залишилась лише через

бюджет, але це досить незначний вплив, враховуючи вiдсутнiсть у

парламенту можливостей i досвiду ведення фiнансового контролю.

Аналогiчна ситуацiя сформувалась i на обласному i районному рiвнях.

Адже в розвиток Конституцiйного договору було прийнято ще два важливих

документи: 21 серпня 1995 року Указ Президента України "Про Положення

про обласну, Київську, Qевастопольську мiську державну адмiнiстрацiю

та Положення про районну, районну у мiстах Києвi та Севастополi

державну адмiнiстрацiю", 30 грудня 1995 року. Указ Президента України

"Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та

очолюваним ними виконавчим комiтетам сiльських, селищних i мiських

Рад". За цими указами мiсцева державна адмiнiстрацiя одержала ряд

повноважень, якi навiть теоретично не можуть бути передаватись

державнiй виконавчiй владi: право вносити змiни в бюджет та

встановлювати мiсцевi податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995

року було прийнято нову редакцiю Закону "Про бюджетну систему

України", яка внесла додатковi обмеження на власнi фiнансовi ресурси

мiсцевих рад, то разом iз Конституцiйним Договором мiсцевому

самоврядуванню було нанесено серйозного удару. Мiсцеве самоврядування

у конституцiйному процесi. Конституцiйний процес в Українi, який

почався з прийняття Верховною Радою Української РСР 12-го скликання 16

липня 1990 року Декларацiї про державний суверенiтет України тривав

майже шiсть рокiв. Саме пiсля прийняття Декларайiї i на її основi були

розробленi протягом 1990 - 1996 рокiв декiлька редакцiй проектiв нової

Конституцiї України. На рiзних етапах i у рiзних проектах,як

офiцiйних, тобто розроблених конституцiйними комiсiями Верховної Ради

12-го та 13-го скликань, iдея мiсцевого самоврядування та мiсцевої

державної адмiнiстрацiї знаходили досить рiзнi розв`язки, але одне що

об`єднувало всi цi проекти, це досить невизначене мiсце i роль

мiсцевого самоврядування у системi демократичних iнститутiв держави i

як наслiдок, роздiл мiсцевого самоврядування практично у всiх проектах

був найслабшим мiсцем. I це не дивно, адже навiть в теоретичному планi

в Українi питання мiсцевого самоврядування добре не розпрацьовано. Не

вдаючись в аналiз семи редакцiй проекту конституцiї, що були

розробленi робочою групою конституцiйної комiсiї Верховної Ради

України 12-го скликання чи проектiв рiзних полiтичних партiй, що

з`явились протягом 1994-1995 рокiв, спробуємо зробити хоча б побiчний

аналiз конституцiйного процесу за новiтнiй перiод, а саме 1995-96

рокiв. Мал. 4. Офiцiйний проект Конституцiї вiд 15.11.95 року було

розроблено робочою групою Конституцiйної комiсiї з урахуванням досвiду

i норм Конституцiйного договору, тобто передбачалось суттєве посилення

влади Президента за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крiм

цього проект передбачав iстотну змiну структури влади в територiях.

Тут передбачалася сильна, централiзована державна виконавча влада, яка

повнiстю пiдпорядковується i контролюється Президентом, хоча формально

за проектом Конституцiї вiн не визначався главою державної виконавчої

влади. Президент одноособово мав формувати Кабiнет Мiнiстрiв,

призначати мiнiстрiв та голiв мiсцевих держадмiнiстрацiй, якi

здiйснюють державну виконавчу владу в областях. На голiв

держадмiнiстрацiй також покладався контроль над рiшенням

.`# -iв самоврядування. Цей проект пропонував бiльш

ефективний iнструмент здiйснення влади поза Києвом, нiж той, що який

був за часiв Конституцiйного Договору , коли голова ради i голова

адмiнiстрацiїї поєднанi в однiй особi (мал.3) i до того ж коли

Президент мав право призначити голову адмiнiстрацiї лише пiсля обрання

цiєї особи головою ради. Але цей позитивний момент в проектi зводився

нанiвець суттєвою вадою, а саме тим, що поряд з Главою мiсцевої

державної адмiнiстрацiї, який за проектом мав реальну владу i ресурси

i який призначається Президентом, з`явився Голова ради з обмеженими

повноваженнями i з незрозумiлим "виконавчим апаратом", обраний

населенням цiлої областi. Це мало неминуче породити конфлiкт мiж цими

полiтичними фiгурами. Що ж до формування рад районного та обласного

рiвня виключно з голiв рад нижчих рiвнiв, то тут могла виникнути

проблема в дiєздатностi рад асоцiйованого рiвня(та ж проблема

кворуму).Хоча в умовах коли функцiї обласних i районних рад

обмежуються лише координацiєю загальнорайонних чи обласних програм, то

iдея асоцiйованого рiвня самоврядування заслуговує на увагу i є

перспективною. Пiсля доопрацювання проекту протягом кiлькох мiсяцiв,

11 березня 1996 року з`явилась нова редакцiя проекту Конституцiї, яка

на перший погляд не дуже вiдрiзнялась вiд редакцiї листопада 1995 року

, проте змiни, внесенi при доопрацюваннi виявились дуже суттєвими. На

мал.5 показана схема влади, за проектом Конституцiї вiд 11.03.1996

року. Суттєвою змiною тут була спроба усунути можливi суперечностi мiж

всенародно обраними головами обласних i районних рад, якi практично не

мали реальних владних повноважень i призначеними Президентом головами

мiсцевих державних адмiнiстрацiй. За цiєю редакцiєю проекту голови

обласних i районних рад рад мали б обиратись депутатами вiдповiдних

рад, а самi цi ради мали б формуватись не з голiв рад населених

пунктiв за посадою, а радами населених пунктiв за спецiальним законом.

Така модель органiзацiї влади на обласному i районному рiвнях в

принципi виглядала досить дiєздатною. Проте надзвичайно великi

повноваження Президента нова редакцiя проекту нiяк не обмежувала.

Питання двопалатностi парламенту, тобто пересiчення повноважень Сенату

та Палати депутатiв, а також можливiсть повного блокування роботи

парламенту iз-за цього, а так само невизначенiсть призначення другої

палати так i залишилось не вирiшеним. Погоджувальна тимчасова комiсiя

з представникiв депутатських груп i фракцiй, що працювала над проектом

Конституцiї, пiсля його внесення на розгляд Верховної Ради України, ще

внесла ряд змiн i доповнень до проекту, якi двопалатнi Нацiональнi

Збори перетворили на однопалатну Народну Раду, дещо обмежили

повноваження Президента по формуванню деяких органiв державної влади,

наприклад судової, та рiзко посилили роль Прем`єр-Мiнiстра. На мал.6

показана структура влади за проектом погоджувальної *.,iсiї вiд 20

травня 1996 року. Як видно з малюнку, реальна структура практично не

змiнилась, хоча, якщо враховувати такi положення, як фактичне

скасування права Президента розпускати парламент, чи обмеження його

повноважень при вирiшеннi кадрових питань, то нова структура влади

була уже менш "президентською". Роздiл проекту, який визначав

структуру влади на мiсцевому рiвнi не змiнився. Малюнок 7 iлюструє

нову структуру влади в Українi, яка має скластись за новою

Конституцiєю України, прийнятою українським парламентом 28 червня 1996

року. В порiвняннi з проектом погоджувальної комiсiї, в частинi, що

стосується нашого дослiдження, а саме конституцiйних основ органiзацiї

влади в регiонах i мiстах, з`явились деякi цiкавi змiни. Перше: уже

невiдомо, яким чином мають формуватись районнi i обласнi ради, норма

про асоцiйований рiвень цих рад була вилучена з проекту при

голосуваннi. Друге: на рiвнi населених пунктiв, мiсцева рада одержала

виконавчий орган, а не апарат, як було в проектi, що тепер є гарантiєю

для збереження реальної влади в органах мiського самоврядування.

Третє: питання контролю i зупинення неправомiрних рiшень мiсцевих рад

знову ж таки вiднесено до майбутнього законодавства. Коментар:

Аналiзуючи зараз текст нової Конституцiї в частинi вiдповiдностi її

правових норм потребам мiсцевого самоврядування насьогоднi i на

перспективу, можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже

переймались цими проблемами, а пролобiювати iнтереси суб`єктiв

самоврядування у Верховнiй Радi було нiкому. Адже тепер Конституцiя

практично повнiстю заблокувала можливiсть реформування

адмiнiстративно-територiального устрою, а деякi норми, наприклад про

бюджетну систему(стаття 95) чи про обласнi i районнi ради(частина 4

статтi 140) настiльки двозначнi, що нiхто не може впевнено сказати, чи

можуть ммати власнi бюджети органи самоврядування i що являють собою

як органи, районнi та обласнi ради. Незважаючи на те, що роздiл

самоврядування в кожному iз проектiв конституцiї був чи не найслабшим,

i до нього було багато пропозицiй збоку науковцiв, асоцiацiй органiв

самоврядування, особливо активною тут була Асоцiацiя мiст України та

Асоцiацiя народних депутатiв України попереднiх скликань Верховної

Ради. Але практично жодна iз цих пропозицiй не була сприйнята нi

Конституцiйною комiсiєю, нi погоджувальною групою. Коли зараз почитати

товстенний том(754 сторiнки!) , який називається "Порiвняльна таблиця

до проекту Основного закону України - Конституцiя України" то можна

побачити, що до роздiлу 11 Мiсцеве самоврядування було не так багато

принципових зауважень. Бiльшiсть зауважень до цього розiду було саме

вiд депутатiв лiвих фракцiй i стосувались вони як правило збереження

радянської системи влади в її класичному виглядi. Пропозицiї депутатiв

правих фракцiй, яких було досить небагато також не були принциповими i

навiть вiд їх прийняття нiякого полiпшення -.`, цього роздiлу не могло

вiдбутись. I це не дивно, адже жодна з полiтичних партiй чи

депутатських фракцiй так i не змогла зрозумiти важливостi розвитку

мiсцевого самоврядування для становлення України як демократичної

держави. Варто вiдмiтити, що практично на кожному етапi

конституцiйного процесу, лiдери фракцiй, чи члени конституцiйної i

погоджувальної комiсiї одержували конкретнi, фаховi пропозицiї до

цього роздiлу проекту Конституцiї. Як приклад, тут подається витяг з

пропозицiй, якi були переданi членам погоджувальної групи 15 травня

1996 року: "Стаття 92(95 в остаточнiй редакцiї). Ця стаття потребує

суттєвого уточнення, оскiльки нечiтко визначено, що таке Державний

бюджет та не проведена лiнiя на забезпечення самостiйностi мiсцевих

бюджетiв. Було б цiлком можливо,замiсть частини 1, видiлити окрему

статтю, що регулює питання бюджетної системи: "Стаття __. Бюджетну

систему України складають: державний бюджет та мiсцевi бюджети. Органи

мiсцевого самоврядування при формуваннi та здiйсненнi мiсцевих

бюджетiв є самостiйними. Загальнi принципи формування i здiйснення

мiсцевих бюджетiв визначається законом." На нинiшньому етапi навряд чи

можливо впровадити настiльки широке самоврядування, яке iснує примiром

у США, проте закласти основи для розвитку самоврядування необхiдно

саме у Конституцiї, причому цi норми мають вирiшувати два питання:

перше - забезпечити конституцiйне право на iснування самоврядування

взагалi i його динамiчний розвиток у майбутньому, друге - не скувати

можливостi держави на кризовому етапi i при тотальному пануваннi

державного регулювання i державної власностi, провадити одинакову для

всiї держави соцiально-економiчну полiтику. Виходячи з такого пiдходу

i має бути виписано цей роздiл. Варто зазначити, що європейське

спiвтовариство, розробило основний документ, що є своєрiдним зразком

для формування законодавчих положень, щодо мiсцевого самоврядування -

Європейську Хартiю Мiсцевого Самоврядування. Враховуючи лаконiчнiсть

цього документу i його унiверсальний характер було б цiлком можливо

для роздiлу 11 взяти бiльшiсть норм саме з цiєї Хартiї. А сам роздiл

виписати приблизно так: Стаття__. Мiсцеве самоврядування - право i

спроможнiсть територiальних громад(колективiв) самостiйно i пiд свою

вiдповiдальнiсть вирiшувати питання мiсцевого значення, якi належать

до їх компетенцiї, в межах Конституцiї i законiв України. Це право

здiйснюється громадами безпосередньо i через органи мiсцевого

самоврядування, члени яких обираються таємним голосуванням на основi

прямого, рiвного, загального виборчого права. Органи мiсцевого

самоврядування можуть мати пiдзвiтнi їм "(*.- "gi органи. Стаття __.

Територiальнi громади безпосередньо або через органи мiсцевого

самоврядування у межах, визначених законом, вирiшують питання:

комунального та житлового господарства, громадського транспорту,

соцiальної допомоги, освiти, культури, охорони здоров`я, довкiлля,

громадського порядку, торгiвлi та послуг, пiдтримки пiдприємництва,

комунальної власностi; складають i виконують вiдповiднi мiсцевi

бюджети та встановлюють мiсцевi податки i збори, iншi обв`язковi

платежi; визначають структуру i склад своїх виконавчих органiв;

вирiшують iншi питаня мiсцевого значення. Органи мiсцевого

самоврядування рiзних рiвнiв за взаємною згодою, на пiдставi

договорiв, можуть перерозподiляти мiж собою окремi повноваження.

Органи мiсцевого самоврядування можуть делегувати частину своїх

повноважень органам самоврядування, що створюються за мiсцем

проживання громадян (будинках,вулицях, кварталах, мiкрорайонах ,

тощо), передавати їм матерiально-технiчнi фiнансовi та iншi ресурси,

необхiднi для здiйснення цих повноважень. Виконавчим органам мiсцевого

самоврядування окремим законом, або договором можуть делегуватись

окремi повноваження державної виконавчої влади. Виконання делегованих

повноважень фiнансується державою. Виконавчi органи мiсцевого

самоврядування з питань здiйснення ними делегованих повноважень є

пiдконтрольними органам державної виконавчої влади. Стаття __. Рiшення

органiв мiсцевого самоврядування, прийнятi в межах їх компетенцiї, є

обов`язковими до виконання на вiдповiднiй територiї. Стаття __. Спори

мiж органами самоврядування рiзних рiвнiв, та мiж органами

самоврядування i державою вирiшуються судом. Стаття __. Нагляд держави

за дiяльнiстю мiсцевого самоврядування i його органiв обмежується

забезпеченням вiдповiдностi цiєї дiяльностi Конституцiї i законам

України i здiйснюється головою мiсцевої державної адмiнiстрацiї згiдно

з процедурами та у випадках передбачених цiєю Конституцiєю та законом.

Стаття __. Iншi питання органiзацiї та дiяльностi мiсцевого

самоврядування визначаються законами України та власними статутами, що

ухвалюються органами самоврядування вiдповiдно до законодавства." Але,

оскiльки все це були тiльки пропозицiї, насьогоднi в Конституцiї маємо

"те що маємо" i при подальшому розглядi проблем самоврядування слiд

виходити саме з цих, досить суперечливих норм.

Пiдсумовуючи такий iсторичний аналiз трансформацiї пiдходiв до

проблем органiзацiї мiсцевої влади в Українi за новiтнiй /%`iод, можна

зробити деякi висновки: 1. За цей перiод вiдбувся перехiд влади вiд

одержавлених рад, до влади мiсцевих державних адмiнiстрацiй та

мiсцевого самоврядування. 2. Основи мiсцевого самоврядування в Українi

були закладенi в законодавствi 1990-1992 рокiв, хоча i не одержали

конституцiйного закрiплення, що привело до певного вiдновлення

радянської моделi влади в 1994 - 1995 роках. 3. Конституцiя України

вiд 28 червня 1996 року, конституцiйно закрiпила iснування мiсцевого

самоврядування в Українi i визначила в загальних рисах деякi

повноваження його органiв. 4. Подальший розвиток мiсцевого

самоврядування неможливий без прийняття нового законодавства, яке має

на базi загальних конституцiйних норм, врегулювати питання органiзацiї

та дiяльностi органiв мiсцевого самоврядування та мiсцевої державної

адмiнiстрацiї. 1996 рiк. Законодавче забезпечення мiсцевого

самоврядування. Конституцiя України вiд 28 червня 1996 року

зафiксувала кiлька важливих принципiв iснування мiсцевого

самоврядування в Українi. Так стаття 7 роздiлу "Загальнi засади"

встановлює : "В Українi визнається i гарантується мiсцеве

самоврядування." Позитивний цей факт мав знайти своє розв`язання в

iнших статтях i роздiлах Конституцiї. Проте на жаль роздiл 11 "Мiсцеве

самоврядування" був виписаний в традицiї всiх попереднiх проектiв,

тобто досить невдало. Варто порiвняти двi норми, частину 1 статтi 140

Конституцiї та частину 1 статтi 3 Європейської Хартiї про мiсцеве

самоврядування. Стаття 140. Конституцiї: " Мiсцеве самоврядування є

правом територiальної громади - жителiв села чи добровiльного

об`єднання у сiльську громаду жителiв кiлькох сiл, селища та мiста -

самостiйно вирiшувати питання мiсцевого значення в межах Конституцiї i

законiв України." Стаття 3 Хартiї : "Пiд мiсцевим самоврядуванням

розумiється право i реальна здатнiсть органiв мiсцевого самоврядування

регламентувати значну частину мiсцевих справ i управляти нею, дiючи у

межах закону, пiд свою вiдповiдальнiсть i в iнтересах мiсцевого

населення."(курсив автора) Як видно з цих текстiв, важливе питання

"реальної здатностi" мiсцевого самоврядування вирiшувати мiсцевi

справи "пiд свою вiдповiдальнiсть i в iнтересах мiсцевого населення"

не знайшло мiсця в Конституцiї. Звичайно можна надiятись, що майбутнє

законодавство вирiшить питання здатностi виконувати свої повноваження,

проте вiдсутнiсть конституцiйного закрiплення права мiсцевого

самоврядування на свiй автономний вiд державного бюджет та свої

податки i збори завжди висiтиме над мiсцевим самоврядуванням

дамокловим мечем. Адже в Конституцiї, стаття 95 , що стосується

!n$&%b-.u системи України встановлює: " Бюджетна система України

будується на засадах справедливого i неупередженого розподiлу

супiльного багатства мiж громадянами i територiальними громадами.",

проте з цiєї норми прямо не слiдує, що бюджетну систему складають

державний та мiсцевi бюджети, автономнi вiд державного. Забезпечити

мiсцеве самоврядування правом на достатнi фiнансовi ресурси тепер

можна спробувати на основi частини 3 статтi 142 "Держава бере участь у

формуваннi доходiв бюджетiв мiсцевого самоврядування, фiнансово

пiдтримує мiсцеве самоврядування. Витрати органiв мiсцевого

самоврядування, що виникли внаслiдок рiшень органiв державної влади,

компенсуються державою." Ще однiєю проблемою, що не знайшла вирiшення

у Конституцiї є невизначений статус i порядок формування мiсцевих рад

районного та обласного рiвня. Адже, коли в Конституцiї немає чiткого

визначення статусу i порядку формування цих рад, то застосувується

чинне законодавство, а саме Закон "Про мiсцевi Ради народних депутатiв

та мiсцеве i регiональне самоврядування". Звичайно пiсля прийняття

нової Конституцiї законодавство, в тому числi i про мiсцеве

самоврядування, потребує зараз суттєвих змiн. Також потрiбно прийняти

ряд нових законiв. Основними законами тут мають стати закони "Про

мiсцеве самоврядування" та "Про мiсцеву державну адмiнiстрацiю". Назва

однакова, але пiдходи рiзнi. Конституцiя України, прийнята 28 червня

1996 року, встановила новi правила за якими мають органiзовуватись i

функцiонувати системи мiсцевої державної влади i мiсцевого

самоврядування. На жаль, роздiл 11 Конституцiї України "Мiсцеве

самоврядування"про що уже йшлося вище, не зовсiм чiтко встановлює

норми-принципи, за якими мають утворюватись i дiяти мiсцевi ради

рiзних рiвнiв, особливо в частинi, що стосується